11月份，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(下稱財(cái)政部119號(hào)文)，被業(yè)內(nèi)稱為PPP新規(guī)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)頂住下行壓力爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵時(shí)期，PPP模式對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資意義重大。

 

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國(guó)家結(jié)合九年來(lái)推動(dòng)PPP不斷向前發(fā)展的實(shí)際情況，從政策層面規(guī)范PPP發(fā)展，既滿足當(dāng)下我國(guó)高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，同時(shí)也規(guī)范了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展，在巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下，穩(wěn)住了經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)，鞏固了我國(guó)發(fā)展和改革取得的成果。

 

可以說(shuō)財(cái)政部119號(hào)文的發(fā)布恰逢其時(shí)，既有利于PPP高質(zhì)量發(fā)展，也有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)也對(duì)未來(lái)PPP發(fā)展提出更高的要求，關(guān)于未來(lái)PPP如何更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，針對(duì)PPP新政的具體政策，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)、清華大學(xué)PPP研究中心首席專家 、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任王守清做了詳細(xì)解讀。

 

王守清提出競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)是PPP提高效率和保證公平的重要措施。

 

財(cái)政部119號(hào)文的第二(五)條再次強(qiáng)調(diào)要“保障社會(huì)資本充分競(jìng)爭(zhēng)”，因此“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。”國(guó)際PPP經(jīng)驗(yàn)表明，競(jìng)爭(zhēng)是提高效率和防止腐敗的重要措施之一，故財(cái)金〔2019〕10號(hào)文更強(qiáng)調(diào)“公開(kāi)招標(biāo)”和“邀請(qǐng)招標(biāo)”等競(jìng)爭(zhēng)程度更高的采購(gòu)方式。鑒此，目前需要進(jìn)一步提升實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP專業(yè)性和知識(shí)管理能力，發(fā)揮各地PPP中心作用，加強(qiáng)聯(lián)審聯(lián)評(píng)，加強(qiáng)行業(yè)主管部門(mén)參與，共同保障PPP實(shí)施成效。

 

面對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)有所疲軟的狀態(tài)，房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟，土地政策難以為繼，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，王守清提出PPP之TOT是當(dāng)前盤(pán)活存量、擴(kuò)大有效投資的重要手段。

 

 

財(cái)政部119號(hào)文第二(六)條明確提出“規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作”非常及時(shí)，而且明確了“擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益”，即使用者付費(fèi)為主的項(xiàng)目，“不得由本級(jí)政府實(shí)際控制的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞‘自我循環(huán)’，不得通過(guò)將無(wú)經(jīng)營(yíng)性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。”這澄清了目前市場(chǎng)上一些疑慮，明確了合規(guī)的TOT做法。可以進(jìn)一步理解的是，應(yīng)用PPP(TOT)盤(pán)活存量資產(chǎn)時(shí)主要是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，特別是對(duì)強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目;應(yīng)更重視引進(jìn)能夠提高資產(chǎn)使用和運(yùn)營(yíng)效率的社會(huì)資本，對(duì)地方政府而言，既引進(jìn)資金，擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又通過(guò)效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實(shí)現(xiàn)“共贏共生”。

 

PPP的規(guī)范發(fā)展對(duì)PPP項(xiàng)目政府治理提出更高的要求，為了適應(yīng)PPP規(guī)范發(fā)展的需要，王守清提出績(jī)效管理是完善PPP項(xiàng)目政府治理的有效途徑。

 

PPP不僅是基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品項(xiàng)目投融資模式和交付模式的創(chuàng)新，也是完善政府治理的有效途徑。應(yīng)用PPP后，政府的角色從自己并不是很擅長(zhǎng)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)者、規(guī)制者、監(jiān)管者和購(gòu)買(mǎi)者，讓社會(huì)資本發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng)造性和專業(yè)性去集成資源，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命期和全方位的優(yōu)化，說(shuō)得更簡(jiǎn)單一點(diǎn)，對(duì)政府而言，只需明確給社會(huì)資本的具體支持(明確政府的責(zé)任和義務(wù))和對(duì)項(xiàng)目的具體產(chǎn)出要求和績(jī)效指標(biāo)(明確公眾的需求和標(biāo)準(zhǔn))，而把實(shí)施過(guò)程中的專業(yè)事務(wù)包括部分風(fēng)險(xiǎn)和控制力讓渡給更專業(yè)的社會(huì)資本。故第二(七)條“完善項(xiàng)目績(jī)效管理”中要求“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用，將PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為按效付費(fèi)的重要依據(jù)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)約束。

 

PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，涉及干系人多，各方責(zé)權(quán)利的長(zhǎng)期保護(hù)就靠項(xiàng)目依法合規(guī)與合同各方誠(chéng)信履約，而我國(guó)2014年至今的PPP項(xiàng)目，不少已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，對(duì)回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，也到了地方政府支付和補(bǔ)貼的時(shí)候。地方政府及時(shí)足額履約是目前社會(huì)資本關(guān)注重點(diǎn)之一。王守清強(qiáng)調(diào)依法合規(guī)、誠(chéng)信履約是PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

 

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故“通知”的第二(八)條“強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理”提的非常及時(shí)，特別是“政府方應(yīng)帶頭誠(chéng)信履約，維護(hù)良好營(yíng)商環(huán)境，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績(jī)效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)。”接下來(lái)建議研究增加對(duì)PPP項(xiàng)目地方政府財(cái)政支出的評(píng)估與應(yīng)對(duì)，建立違約地方政府的救濟(jì)制度，協(xié)調(diào)有關(guān)部委，出臺(tái)或完善PPP的其它補(bǔ)償機(jī)制。

 

PPP模式即將進(jìn)入第十個(gè)年頭，從PPP自身發(fā)展來(lái)說(shuō)，規(guī)范運(yùn)作是其內(nèi)在要求，只有全面落實(shí)財(cái)政部119號(hào)文精神，PPP才會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。可以說(shuō)PPP邁入了新的發(fā)展階段。新階段，新征程，未來(lái)將充分發(fā)揮PPP在擴(kuò)大有效投資、撬動(dòng)社會(huì)資本方面的積極作用，并實(shí)現(xiàn)PPP長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)生持續(xù)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏。