伴隨著大量PPP項(xiàng)目落地，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目變更、投資變化、政策變化、運(yùn)營(yíng)范圍及要求變化等情況常常發(fā)生，這對(duì)政府方和項(xiàng)目公司項(xiàng)目履約管理能力提出了考驗(yàn)，本文針對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的部分常見(jiàn)問(wèn)題進(jìn)行分析，梳理項(xiàng)目履約管理思路。

 

項(xiàng)目法人變更問(wèn)題

 

項(xiàng)目法人基本建設(shè)程序中的重要概念。實(shí)踐中，一般指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的，并以建設(shè)項(xiàng)目為目的，從事項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)或組織，即項(xiàng)目法人是建設(shè)項(xiàng)目的所有者、投資者、組織建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者。目前，隨著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，項(xiàng)目法人是否需要變更的問(wèn)題逐漸成為常見(jiàn)問(wèn)題之一。

 

PPP項(xiàng)目通常在選擇社會(huì)資本前，政府方已由行業(yè)主管部門(mén)或平臺(tái)公司完成前期項(xiàng)目建議書(shū)、可研批復(fù)工作，確定了項(xiàng)目法人(建設(shè)單位)。在確定社會(huì)資本并組建項(xiàng)目公司后，一般由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，而項(xiàng)目公司實(shí)際承擔(dān)了項(xiàng)目法人的職責(zé)。如果在執(zhí)行階段，項(xiàng)目法人不變更為項(xiàng)目公司，則造成立項(xiàng)文件確定的項(xiàng)目法人與實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)的主體不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)主體、管理主體責(zé)任界定不清等問(wèn)題。

 

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則>的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào))第十條規(guī)定：“納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的投資項(xiàng)目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報(bào)告或核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，明確規(guī)定可以根據(jù)社會(huì)資本選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人。”第十七條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目法人選擇確定后，如與審批、核準(zhǔn)、備案時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)。”因此，PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目法人并非必須變更為項(xiàng)目公司，而僅是在項(xiàng)目批復(fù)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，可以根據(jù)社會(huì)資本選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人，不能得出社會(huì)資本確定后PPP項(xiàng)目法人必須進(jìn)行變更的結(jié)論。

 

對(duì)于項(xiàng)目公司而言，在項(xiàng)目法人變更后，需要注意防范有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包括：

 

(一)項(xiàng)目管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

 

項(xiàng)目法人變更前，盡管項(xiàng)目公司按照項(xiàng)目合同約定，承擔(dān)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作，但無(wú)需承擔(dān)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)約定的建設(shè)單位責(zé)任。

 

項(xiàng)目法人變更至項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司應(yīng)依法承擔(dān)建設(shè)單位的質(zhì)量、安全責(zé)任和義務(wù)，成為對(duì)外責(zé)任的最終承擔(dān)者。同時(shí)，項(xiàng)目公司將承擔(dān)更多的項(xiàng)目管理職責(zé)，包括前期各項(xiàng)審批手續(xù)的辦理和進(jìn)一步完善，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的對(duì)項(xiàng)目投資、工期、質(zhì)量、安全等的監(jiān)督和管理。

 

(二)稅收風(fēng)險(xiǎn)

 

在項(xiàng)目合同約定資產(chǎn)權(quán)屬歸屬項(xiàng)目公司，且在項(xiàng)目法人變更至項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司可獲得項(xiàng)目用地使用權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)。對(duì)于新建項(xiàng)目，項(xiàng)目公司需要支付契稅、印花稅，在合作期內(nèi)需要承擔(dān)土地使用稅、房產(chǎn)稅，合作期滿(mǎn)向政府方移交資產(chǎn)時(shí)，需要繳納增值稅及附加稅、所得稅、印花稅、土地增值稅;對(duì)于以TOT模式運(yùn)作的存量項(xiàng)目，在合作期初，項(xiàng)目公司還需承擔(dān)一次資產(chǎn)移交相關(guān)的稅費(fèi)，包括契稅、印花稅。因此，社會(huì)資本在測(cè)算項(xiàng)目收益情況時(shí)，需要充分考慮各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收給項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析帶來(lái)的影響。

 

項(xiàng)目增補(bǔ)問(wèn)題

 

部分PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，政府方基于進(jìn)一步完善項(xiàng)目功能考慮或由于政策變更需要等原因提出在原PPP項(xiàng)目范圍之外增加增補(bǔ)項(xiàng)目。

 

對(duì)于增補(bǔ)項(xiàng)目的實(shí)施模式，在符合《政府采購(gòu)法》第49條規(guī)定的前提條件下，采用直接追加的方式是最為簡(jiǎn)便的操作模式。否則，應(yīng)另行考慮在PPP項(xiàng)目包外以其他模式實(shí)施。

 

依據(jù)《政府采購(gòu)法》第49條，直接追加應(yīng)符合以下條件：

 

(1)內(nèi)容要求：擬增補(bǔ)的貨物、工程或服務(wù)應(yīng)與原PPP合同標(biāo)的相同;

 

(2)形式要求：政府方應(yīng)與中標(biāo)社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)協(xié)商就增補(bǔ)項(xiàng)目簽訂補(bǔ)充合同，并不得改變?cè)璓PP合同其他條款;

 

(3)金額要求：實(shí)踐中，可能發(fā)生雙方多次就符合條件的貨物、工程、服務(wù)追加簽訂補(bǔ)充合同的情形，對(duì)此，第49條要求所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十。

 

關(guān)于直接追加的金額要求，部分觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目追加的限額為項(xiàng)目建設(shè)投資的百分之十。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)有待商榷。對(duì)于以政府付費(fèi)金額作為采購(gòu)標(biāo)的PPP項(xiàng)目而言，應(yīng)當(dāng)限制增加的政府付費(fèi)金額不超過(guò)采購(gòu)階段確定的政府付費(fèi)金額的10%。

 

投資概算超估問(wèn)題

 

實(shí)踐中，不少PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)是以項(xiàng)目可行性研究作為基礎(chǔ)技術(shù)資料。隨著PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，前期工作深度不足等原因引發(fā)項(xiàng)目投資概算金額超出可研投資估算問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

 

對(duì)于初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可研投資估算幅度在10%以?xún)?nèi)的，由投資主管部門(mén)正常審查概算。對(duì)于超出幅度超過(guò)10%的，依據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)報(bào)告并重新報(bào)送可研。與此同時(shí)，依據(jù)PPP相關(guān)政策法規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)/政府方應(yīng)相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施方案、重新提請(qǐng)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證程序、完善預(yù)算管理，以及及時(shí)在國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)及PPP綜合信息平臺(tái)中更新項(xiàng)目信息。

 

不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加的問(wèn)題

 

因受新冠肺炎疫情事件疫情防控措施影響，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本不可避免的受到影響。

 

根據(jù)最高人民法院以及全國(guó)人大法工委觀點(diǎn)——“因疫情防控不能履行合同屬不可抗力”，但并不意味著合同一方可以一律以不可抗力為由主張免除或減輕責(zé)任，也不意味著項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)全部承擔(dān)因新冠疫情導(dǎo)致的工期遲延、疫情防疫費(fèi)用支出、趕工措施費(fèi)支出等費(fèi)用損失。

 

目前已有不少地區(qū)政策文件中規(guī)定防疫成本納入工程造價(jià)。譬如，“發(fā)承包雙方應(yīng)及時(shí)就產(chǎn)生的防疫成本辦理工程簽證，并在工程結(jié)算中予以認(rèn)定”。考慮相關(guān)規(guī)定均屬于建設(shè)項(xiàng)目發(fā)、承包方之間的規(guī)定，與PPP項(xiàng)目合同中政府方、社會(huì)資本/項(xiàng)目公司之間的法律關(guān)系不同，但可以參照發(fā)承包雙方責(zé)任劃分的原則，明確政府方與社會(huì)資本在新冠疫情不可抗力下雙方的責(zé)任劃分及費(fèi)用承擔(dān)原則，如因新冠疫情導(dǎo)致的工期遲延風(fēng)險(xiǎn)、因疫情防控增加的防疫費(fèi)用、政府方要求趕工而支出的趕工費(fèi)用等費(fèi)用應(yīng)當(dāng)納入項(xiàng)目總投資，政府依據(jù)總投資變化相應(yīng)調(diào)整政府補(bǔ)貼，其他如停窩工損失、機(jī)械設(shè)備閑置損失、融資成本增加的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本自行承擔(dān)。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目合同另有約定的，仍從其約定。

 

甩項(xiàng)工程的處理問(wèn)題

 

甩項(xiàng)工程一般是指某個(gè)單位工程，因急于交付使用，把按照施工圖要求還沒(méi)有完成的某些工程細(xì)目甩下，而對(duì)整個(gè)單位工程先行驗(yàn)收。PPP項(xiàng)目一般子項(xiàng)目較多，而項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)需要辦理前期各項(xiàng)許可、征地拆遷、融資交割等，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按照合同約定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)全部通過(guò)竣工驗(yàn)收。為了緩解整個(gè)工程不能全部投入使用而帶來(lái)的壓力，某些項(xiàng)目政府方/項(xiàng)目公司提出將短期內(nèi)無(wú)法竣工的工程作為甩項(xiàng)工程。

 

對(duì)某個(gè)子項(xiàng)甩項(xiàng)，只是暫緩對(duì)該子項(xiàng)的驗(yàn)收，并不意味著將其從整個(gè)工程中剔除。政府方、項(xiàng)目公司應(yīng)就甩項(xiàng)工程的范圍、工期進(jìn)度、付費(fèi)調(diào)整等事項(xiàng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。同時(shí)，項(xiàng)目公司也應(yīng)結(jié)合施工合同的約定，履行甩項(xiàng)驗(yàn)收有關(guān)手續(xù)，與施工單位簽訂甩項(xiàng)竣工協(xié)議。

 

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼計(jì)算問(wèn)題

 

對(duì)于回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后政府需要按照PPP項(xiàng)目合同約定向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。與傳統(tǒng)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的計(jì)算牽涉面比較廣，一般涉及到社會(huì)資本報(bào)價(jià)、項(xiàng)目總投資、調(diào)價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)資金、違約金、績(jī)效評(píng)價(jià)等。

 

另外，財(cái)金[2019]10號(hào)文要求，對(duì)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。因此，在PPP項(xiàng)目合同中一般約定，因政府要求、政策調(diào)整、法律變更等原因，需要相應(yīng)調(diào)整運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。但此類(lèi)原因?qū)е碌倪\(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼調(diào)整，不是簡(jiǎn)單通過(guò)一個(gè)公式可以計(jì)算得出結(jié)果的，而需要雙方約定特定的財(cái)務(wù)指標(biāo)作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)財(cái)務(wù)模型計(jì)算方可得出調(diào)整金額。

 

以稅收政策調(diào)整為例，某政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目約定政府付費(fèi)的增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅稅率為13%，如實(shí)際執(zhí)行的稅率與合同約定不同，則相應(yīng)調(diào)整政府付費(fèi)金額。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，經(jīng)與稅務(wù)部門(mén)確認(rèn)，該項(xiàng)目政府付費(fèi)執(zhí)行的增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅稅率為9%，因此雙方需協(xié)商確認(rèn)政府付費(fèi)調(diào)整金額。由于PPP項(xiàng)目在建設(shè)期獲取了大量增值稅進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票，因此該增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅稅率的調(diào)整，可能對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期前幾年的繳納的增值稅不會(huì)產(chǎn)生影響，而是影響了運(yùn)營(yíng)期中后期繳納的增值稅金額;另外，由于不含稅收入發(fā)生了調(diào)整，亦會(huì)影響到項(xiàng)目公司凈利潤(rùn)和所得稅。由此可見(jiàn)，稅收政策的調(diào)整影響了項(xiàng)目公司在整個(gè)合作期的現(xiàn)金流，建議雙方在協(xié)商政府付費(fèi)調(diào)整金額時(shí)，可以約定調(diào)整前后的全投資內(nèi)部收益率不變來(lái)計(jì)算政府付費(fèi)調(diào)整金額。

 

股權(quán)變更問(wèn)題

 

PPP項(xiàng)目的直接實(shí)施主體通常是社會(huì)資本設(shè)立的項(xiàng)目公司，但項(xiàng)目的實(shí)施仍主要依賴(lài)于社會(huì)資本自身的資金和技術(shù)實(shí)力。項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人發(fā)生變化，進(jìn)而有可能會(huì)影響項(xiàng)目的實(shí)施。

 

對(duì)于股權(quán)變更問(wèn)題，社會(huì)資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同。

 

(一)政府方關(guān)注點(diǎn)

 

對(duì)于政府方而言，限制項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)變更的目的主要是為了避免不合適的主體被引入到項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中。由于在項(xiàng)目合作方選擇階段，通常政府方是在對(duì)社會(huì)資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)審后，才最終選定社會(huì)資本。因此如果在項(xiàng)目實(shí)施階段、特別是建設(shè)階段，社會(huì)資本將項(xiàng)目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合上述資格條件的主體，將有可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按照既定目的或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

 

(二)社會(huì)資本關(guān)注點(diǎn)

 

對(duì)社會(huì)資本而言，其希望通過(guò)轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，來(lái)吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。因此，社會(huì)資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。

 

因此，為更好地平衡政府和社會(huì)資本的不同關(guān)注，項(xiàng)目合同中需要設(shè)定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更限制機(jī)制，在合理的期限和限度內(nèi)有效的限制社會(huì)資本不當(dāng)變更股權(quán)。

 

提前終止問(wèn)題

 

PPP項(xiàng)目在合作期內(nèi)提前終止的情況時(shí)有發(fā)生，其原因一般分為：一方嚴(yán)重違約、融資無(wú)法落實(shí)、法律變更、上級(jí)政府行為、不可抗力等。由于PPP項(xiàng)目一般涉及公共安全和公眾利益、需要保障持續(xù)供給，在合同中一般約定即使在項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的情形下，政府仍有回購(gòu)的義務(wù)。因此，PPP項(xiàng)目提前終止后，項(xiàng)目公司需要將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府方根據(jù)合同約定向項(xiàng)目公司支付提前終止補(bǔ)償。

 

對(duì)于提前終止補(bǔ)償金額的計(jì)算，需要從法律角度考慮雙方的責(zé)任，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)展、資產(chǎn)價(jià)值、投融資情況、運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目公司利潤(rùn)等，根據(jù)合同約定的方式進(jìn)行綜合分析，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作。

 

結(jié)語(yǔ)

 

PPP項(xiàng)目落地實(shí)施后，雙方在履約過(guò)程中可能面臨各種各樣的變化，政府方與社會(huì)資本如何維持PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的合作期中追求雙方合作利益的最大化，是履約管理的核心，專(zhuān)業(yè)的履約管理咨詢(xún)機(jī)構(gòu)能協(xié)助PPP項(xiàng)目合作雙方解決項(xiàng)目實(shí)操中多種的跨專(zhuān)業(yè)復(fù)雜問(wèn)題，保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。